Wednesday, 25 October 2017

Mengurai Problem Desentralisasi

Sri Mulyono

DESENTRALISASI telah menjadi pilihan pembangunan sejak Reformasi dengan disahkanya Undang-Undang (UU) No 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Ini kemudian diganti UU Nomor 32 Tahun 2004 lalu disempurnakan menjadi UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Desentralisasi umumnya dikaitkan dengan lingkup tujuan ekonomi, sosial, dan politik.

Menurut Shepard (dalam Smith 2012), secara ekonomis, desentralisasi untuk memperbaiki efisiensi dengan menyediakan pelayanan-pelayanan secara lokal atas barang publik. Model-model pasar dari pembuatan keputusan lokal melihat desentralisasi sebagai suatu sarana untuk memperluas ruang lingkup pilihan konsumen di antara barang-barang publik.

Namun, implementasi desentralisasi di Indonesia selama dua dasawarsa belum menunjukkan menuju tujuan sebenarnya. Alih-alih memajukan pelayanan warga lokal, desentralisasi justru menimbulkan banyak persoalan, penuh lorong berliku mirip labirin. Djohermansyah (2016), mengatakan otonomi daerah itu mudah. Desentralisasi urusan pemerintahan juga begitu. Pilkada itu ritual rutin demokrasi lokal. Tetapi, ketika dipraktikan pada era reformasi ternyata menjadi pelik.

Pemaknaan dan pelaksanaan otonomi daerah telanjur kebablasan karena daerah cenderung semena-mena, tidak kooperatif dan kurang menghormati pemerintah pusat. Melalui pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan pemekaran daerah, pemerintah pusat memberi kewenangan terlalu luas ke daerah. Padahal tidak semua aktor daerah terlatih dan kompeten mengemban kewenangan tersebut. Hal ini makin mempersulit pusat mengkoordinasi 505 pemerintah kabupaten/kota, sehingga banyak urusan kacau. Sejumlah persoalan ini membuat pemerintah ibarat terjebak dalam labirin desentralisasi.

Kamus Besar Bahasa Indonesia mendefinisikan labirin sebagai tempat yang penuh jalan dan lorong berliku-liku serta simpang siur, atau juga sesuatu yang sangat rumit dan berbelit-belit (tentang susunan, aturan, dan sebagainya). Labirin adalah sistem jalur rumit, berliku-liku, memiliki banyak simpang dan jalan buntu menjebak. Jika salah memilih jalan akan tersesat. Inilah yang dialami pemerintah dalam menerapkan desentralisasi.

Daya tarik desentralisasi tidaklah semata-mata kebalikan sentralisasi, tetapi juga karena dapat diasumsikan mampu menyembuhkan cacat sentralisasi. Smith (2012), desentralisasi adalah gejala politik yang melibatkan administrasi dan pemerintahan dalam mendelegasikan kekuasaan ke tingkatan lebih rendah dalam hierarkhi teritorial. Hirarkhi bisa negara atau jabatan dalam suatu organisasi berskala besar.

UU desentralisasi dan pengelolaan daerah otonom untuk mengembangkan pemerintahan yang demokratis di tingkat lokal. Namun demokrasi dalam UU tersebut hanya menjangkau mekanisme kerja antarinstitusi. Dia sama sekali tidak ada jaminan, demokrasi bisa membudaya berkat pemberlakuan mekanisme dan tata kerja baru di antara para penyelenggara negara mengingat berbagai tatanan mekanistik yang diberlakukan begitu mudah disiasati dengan kiat-kiat politik dalam domain informal (Purwo, 2011).

Akibatnya, setelah 18 tahun, labirin desentralisasi terasa demikian berat. Lorong-lorong berliku semakin menyesatkan. Salah satu lorong tersulit persoalan korupsi daerah tidak kunjung berkurang, bahkan semakin membesar dan menyebar. Korupsi menjadi virus membelit dan melilit tanah air. Hingga pertengahan tahun 2017 Kemendagri mencatat lebih dari 70 persen kepala daerah terjerat korupsi dan sebagian terjaring operasi tangkap tangan.

Persoalan lain, kepemimpinan hasil pemilihan langsung kepala daerah masih jauh dari memadai. Sampai hari ini kepemimpinan kepala daerah yang menonjol dan mampu memajukan daerah secara signifikan tidak lebih dari lima persen.

Padahal biaya pilkada mencapai 80 triliun. Pilkada serentak tahap kedua tahun 2017 di 101 daerah mencapai 4,2 triliun dan 2018 diikuti 171 daerah menelan biaya 11,3 triliun. Kerap kali kepala daerah mengelola pemerintahan semaunya sendiri. Mereka kolusi, korupsi dan nepotisme.

Lorong gelap lainya, pemborosan keuangan daerah. Sadu (2017) mengemukakan karena daerah umumnya terlampau banyak mengambil urusan pemerintahan, akibatnya sebagian besar APBD habis untuk membiayai birokrasi. Data kemendagri tahun 2015, tercatat lebih dari 70 persen daerah otonom baru gagal meningkatkan kesejahteraan. Dana daerah hanay diparkir di perbankan mencapai 220 triliun rupiah. Dana yang seharusnya dipergunakan membangun daerah justru hanya disimpan.

Lengkap

Labirin desentralisasi semakin lengkap dengan munculnya koalisi antara penguasa, elite, dan kapitalis lokal menguasai sumber daya ekonomi dan politik. Hadiz (2009), menyebutnya sebagai kekuatan ”predatoris” penguasa sumber daya milik warga yang diakumulasi secara privat. Kaum predator terdiri dari kekuatan lama dan baru.

Mereka memiliki kekuatan karena mampu mereorganisasi dan membajak institusi-institusi desentralisasi. Merekalah yang menjarah sumber-sumber daya setempat karena bisa mutasi menjadi institusi baru. Mereka juga membangun patron sendiri secara semi otonom. Walhasil, transparansi yang diharapkan dan pro market policy tidak terjadi karena kaum predator menghambat dengan perda-perda untuk menguatkan kontrol terhadap akses sumber daya ekonomi dan meluaskan jaring patron.

Untuk terus maju mencapai tujuan desentralisasi, meski penuh liku dan perjuangan berat, labirin harus diurai. Desentralisasi selama ini terjebak dalam cara berpikir khas birokrasi yang lebih hirau tentang kewenangan daripada kapasitas. Mereka memilih untuk patuh, meskipun gagal dan tidak mau mengorbankan formalitas meskipun tidak sesuai dengan kenyataan (Purwo 2011). Dari waktu ke waktu, desentralisasi tetap saja dimaknai sekadar pelimpahan kewenangan, bukan pengembangan kapasitas.

Merujuk pendapat Purwo (2011), ada cara untuk mengurai labirin desentralisasi. Caranya, terus menyempurnakan regulasi guna meminimalkan celah yang berpotensi menyesatkan dan berbelit belit. Kemduian, pengembangan kapasitas penyelenggara pemerintahan daerah. Semua harus berjalan seiring untuk menjamin keberlangsungan dan kemajuan pemerintahan daerah.

Djohermansyah (2017) menawarkan beberapa solusi. Di antaranya, regulasi kepemimpinan daerah hanya terdiri dari kepala daerah, tanpa wakil, yang dipilih secara demokratis oleh DPRD. Dengan pertimbangan biaya dan efektifitas serta kualitas pemimpin yang dihasilkan, bukan bertujuan pada output tetapi lebih outcome.

Pendapat dua pakar ilmu pemerintahan tersebut sangat layak dipertimbangkan pertimbangan sebagai pijakan membangun desentralisasi. Regulasi harus benar-benar mampu menerjemahkan esensi desentralisasi berorientasi ke pengembangan kapasitas penyelenggara pemerintahan dan bertujuan kepada outcome. Selain itu, penegakan hukum harus juga berorientasi pada esensi, bukan hanya formalitas demi mengawal percepatan pembangunan daerah.

Oleh Sri Mulyono
Mahasiswa Program Doktor Ilmu Pemerintahan IPDN Jakarta